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    鄭曉麗律師
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    涉外民商事訴訟中實施邊控措施的實踐與完善

    日期:2019/8/20 19:51:44

        邊控即邊境控制,它是為防止涉案的外國人或者中國公民因其借出境之機逃避司法機關追究法律責任,給境內的國家、集體或個人財產等帶來重大損失而通過法定程序在國邊境口岸對之采取限制出鏡的一種保全措施。在涉外民商事訴訟中,由于案件所涉及的當事人或者其法定代表人往往有境外身份,而在境內沒有可供保全或執行的財產,通過采取邊控措施對其限制出境就顯得尤為重要。我庭自2002年成立以來,共辦理邊控手續二十余次,從這幾年辦案實踐來看,凡是能及時實施對涉案人員限制出境的案件,該被控人在被控后大都能一改消極應訴為積極參與,主動與法院或對方當事人協商解決糾紛的辦法,往往使得案件從久拖不決的泥潭中解脫出來,取得令人滿意的法律效果和社會效果。
         一、采取邊控措施所適用的標準及其處理
        目前國內關于邊控的相關法律規定較少,主要是《中華人民共和國外國人出入境管理法》、《中華人民共和國公民出入境管理法》(以下簡稱“兩法”)和《最高院、最高檢、公安部、國家安全部印發(關于依法限制外國人和中國公民出境問題的若干規定)》(以下簡稱《若干規定》)以及公安部發布的一些部門規章等作出了專門規定。總體上講,這些規定比較原則,在適用中還需要不斷地加以完善。
         《外國人出入境管理法》第二十三條和《中國公民出入境管理法》第八條分別規定了對于法院通知有未了結民事案件不能離境的的外國人和中國公民,不準出境。《若干規定》在參照“兩法”的基礎上,規定了對某些外國人和中國公民(與案件審理有利害關系的人員)依法予以辦理邊控手續,不準其出境。與案件審理有利害關系的人員一般指當事人本人或當事人的法定代表人(負責人)和業務經辦人,這些人對案件事實的調查和裁判的執行有直接關系,他們是否在我國境內直接影響到法院對案件的審理和執行。并且強調:(1)對于需要限制已入境的外國人或限制中國公民出境的案件,必須嚴格依法盡快辦理,從嚴掌握。(2)在限制外國人或中國公民出境的審批權限的設置上,要求法院認定的犯罪嫌疑人或有其他違反法律的行為尚未處理并需要追究法律責任以及有未了結民事案件的,由法院決定限制出境并執行,同時通報公安機關。(3)法院在限制外國人和中國公民出境時,可以:向當事人口頭通知或書面通知,在其案件(或問題)了結之前,不得離境;根據案件性質及當事人的具體情況,分別采取監視居住或取保候審的辦法,或令其提供財產擔保或交付一定數量保證金后準予出境。扣留當事人護照或其他有效出入境證件。不過應在護照或其他出入境證件有效期內處理了結,同時發給本人扣留證件的證明。法院如留當事人護照或其他有效出入境證件,如在出入境有效期內不能了結的,應當提前通知公安機關。(4)、《若干規定》還要求:法院對某些不準出境的外國人和中國公民,需在邊防檢查站阻止出境的,應填寫《口岸阻止人員出境通知書》。需在口岸阻止出境的,應向本省、自治區、直轄市公安廳、局交控。在緊急情況下。如確有必要,也可以先向邊防檢查站交控。然后按本通知的規定,補辦交控手續。控制口岸超出本省、自治區、直轄市的,應通過有關省級公安機關辦理交控手續。
        在限制出境期間,一般情況下,并不限制被控對象在國內活動的自由。對持有外國護照的當事人實施扣留護照、限制出境等措施后,必須在四十八小時內逐級報告上級人民法院,同時向同級人民政府外事辦公室通報。決定限制出境時,扣照后,必要時可以通知外國使、領館該外方當事人護照已被法院扣留,防止被扣照人到使、領館以護照遺失為由申請補辦護照出境,造成強制措施落空。
        二、我庭采取邊控措施的主要做法及效果
        我們經過不斷的實踐和自我完善,在遵循現有法律框架的基礎上,形成了一整套行之有效的做法。一是在邊控申請的受理上,依法行使釋明權。由于原先邊控制度適用范圍的局限性,絕大多數當事人并不了解邊控制度。我們在受理案件以后,如果發現涉案人員與本案糾紛的解決有直接的利害關系,則會告知相關當事人可以依法向法院申請采取邊控措施及相關的法律權利與義務。二是在邊控申請的審查上,我們要依法嚴格審查申請人的申請是否符合申請條件,即審查申請是否具備以下條件:申請人為有資格提出申請的當事人;申請人有證據證明合法權益受損的事實;申請的具體內容和范圍;申請人已經提供適當的擔保。對符合以上幾個方面申請條件的,由合議庭在48小時內作出裁定,并立即予以辦理;對不符合申請條件的,在48小時內口頭或書面駁回申請。三是為了完善訴訟階段的邊控制度,我們在采取邊控措施后及時履行對當事人及涉案人員的告知義務,這主要體現在邊控通知的送達上。邊控措施辦理以后,在當事人提供的送達地址無誤的情況下,我們及時將邊控的有關法律文書送達給相對方,并告知他們相應的權利及義務。由于邊控期限的限制,考慮到訴訟成本的制約,我們在對申請人的邊控通知中著重強調在邊控期屆滿之前,申請人可以決定是否申請辦理續控手續,避免由于被控對象長期未入境而相關部門耗費大量精力于邊控手續的辦理。
        在民商事審判領域,只有對在內地有未了結的民事案件的人,才能由法院決定限制其出境。至于邊控對象的范圍。不僅指自然人,也應包括公司企業的法定代表人及其在中國的業務代表人或業務經辦人。這是因為公司企業的民事行為是通過他們的行為表現的,對于那些在中國內地有未了結民事案件的外國企業或組織,只能通過限制其法定代表人或業務代表人、經辦人出境的方法實現查清事實、保證訴訟順利進行的目的。
        邊控措施有助于及時解決糾紛,提高審判效率。法院應申請依法采取邊控措施后,被告往往會主動與法院或對方當事人協商解決糾紛,從而為查清案件事實,雙方進行和解創造了有利的條件。
        如本院于2004年5月25日受理的原告南通舜業制衣有限公司與被告香港佳狄士有限公司承攬合同糾紛一案。案件審理中,原告向本院提出限制被告法定代表人米勒(Miller Steven Gene)出境的申請并提供擔保,我們經審查后對米勒采取了邊控措施,限制其出境。邊控實施后,米勒即在上海口岸被限制出境,此后其一改對原告索取欠款拒不理睬的態度,主動應訴,后經合議庭做了大量的調解息訴工作,其對我國司法制度及法院辦案程序有了客觀的了解,消除了顧慮并與原告南通舜業制衣有限公司達成調解協議,原告對此向法院表示了真誠的感謝。
        三、當前邊控制度中存在的一些問題及思考
        現代審判制度要求公正與效率相統一,從程序和實體上平等保護各方當事人的合法權益。為了不斷地追求公正與效率這一司法的終極目標,我們一直在審判實踐中探索著,力求找出一整套行之有效的辦法。通過這幾年的總結,我們認為當前邊控制度在主要以下幾個方面尚需修改和完善。
        第一,應當進一步合理設置邊控的申請周期。當前邊控的申請周期設置極不太合理,按照公安部規定,每次邊控的申請周期為三個月,當邊控期屆滿之前,必須申請續控。由于申請邊控或續控的手續比較繁瑣,要經當事人申請、原審法院初查、上級法院復查及省公安廳審批并辦理上網三層把關,而在案件審理過程中,對涉案人采取了邊控措施后,往往會因需要多次辦理續控手續。三個月邊控期的規定,使得辦案人員和相關部門在辦理手續上多次重復,極大地耗費了當事人及相關部門的人力、物力。如能把邊控制度與民事訴訟法中訴訟保全制度中凍結股權、銀行存款等相關規定統一起來,使邊控期延長至半年或一年,則顯得較為科學合理。邊控期限延長后,即使因當事人之間糾紛得以解決等原因需要對邊控予以解除,也可以及時辦理撤控手續。
        第二,應當進一步細化辦理邊控手續的規定。首先民事訴訟法第九章僅規定了財產保全措施,未將邊控等行為保全措施涵蓋其中。在兩個出入境管理法和兩高兩部聯合規定中雖然對邊控的基本原則、審批權限及具體辦法作出了一些規定,但是其中有的規定不太具體,有的方面甚至沒有規定。如法院對于邊控申請的受理與審查、邊控通知的送達、邊控決定的審批等等方面都沒有作出相應的規定,有待完善。諸如在申請的審查環節,需要本著依法、公正、高效的原則,在適用兩個出入境管理法和兩高兩部聯合規定的基礎上,參照民事訴訟法中關于訴訟保全的相關規定,要求邊控申請人辦理相應的邊控擔保手續,防止出現因當事人申請錯誤而導致的相應賠償。
        第三,應當進一步明確法院之間、法院與公安機關之間對于邊控如何歸口管理與審批。邊控手續最終由省級以上公安部門決定辦理并發布上網,盡管其要求同級法院出具意見無可非議,但是目前的情況下,法院之間對于邊控手續的審批制度沒有真正重視并建立起來,最高院雖然曾經發文將它歸口在各省、自治區、直轄市高級法院辦公室統一辦理,但是2001年又取消了這項規定。目前在上下級法院之間的邊控匯報與審批管理沒有明確的規定,迫切需要加以規范。我們的看法是:應當結合現實需要對我國現行的相關涉外法律、法規進行一次全面的清理與修訂,在此之前,最高院應當通過司法解釋規定由各省、自治區和直轄市高級法院通過專門的承辦部門統一審查。
        第四,應當進一步規范對當事人及涉案人員權利義務的設定。如何依法切實保障訴訟當事人的權利和義務是當前邊控制度所要面對的重要問題。《若干規定》要求法院在限制外國人和中國公民出境時,可以向當事人口頭通知或書面通知,在其案件(或問題)了結之前,不得離境;不過未明確該當事人如果表示異議如何處理,沒有賦予被控方當事人或涉案人員申請復議的權利。我們在采取邊控以后,被控對象通常會很緊張,即使法院詳細告知其法律權利與義務,也常常會求助于所屬國的使領館保護,通過向各級領導部門反映等種種途徑向法院和辦案法官施加影響。如果在相關的法規中,依法明確給予被控對象申請復議的權利,就可以避免被控對象因無法申請復議而到處告狀提異議。法院也可以變被動為主動,排除干擾因素,依法高效地處理案件爭議。
     

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